W07 1014｜財政高權、中央地方財政劃分與財政平衡制度

課程導入與期中考重點

我們這個學期，第一次上課講稅捐，第二次上課講非稅公課。第三次上課主要介紹法律的法體系的一體性。到了第四次上課，我們講到不同的公課會對應適用哪些原則，特別是稅法。因為我們是談稅捐與稅法，稅捐應適用哪些原則，這是各位在期中考之前務必要掌握的內容。

稅法應適用的原則包括：

依法課稅原則
平等原則
量能課稅原則（平等原則的具體化）
實質法治國原則中的比例原則
絞殺稅的禁止
正當法律程序原則
公平、即時、有效且獨立的權利救濟程序

有些原則屬於法治國原則中的共同原則，例如形式法治國原則與實質法治國原則，不一定只出現在稅法中。但在稅法領域中，這些原則有特別重要的意義。期中考準備時，請各位以這些方向為主。

期中考分為兩個題目：

申論式問題。
實例應用題，考察法律適用與爭議處理能力。

第一題類似一般大學問答題，第二題則透過實例讓各位練習如何將原則運用於實際情境。實務上多以案例出題，這樣能測驗各位對法規的運用能力。

考試的目的不是讓大家受挫，而是為了驗證學習成果，希望每位同學都能通過考試，並對各項基本原則的內容更加清楚。

稅捐的憲法基礎與基本權

稅捐的憲法基礎除了涉及法律原則外，還與基本權的保障有關。適用何種原則時，需注意稅捐可能干涉哪些基本權。第六次上課時，我花較多時間講解基本權，儘管理論上應屬憲法課程的範圍，但各位若未修過相關內容也無妨。

稅捐直接干涉的基本權主要是財產權，但有時也會涉及其他基本權。因此請各位回顧先前課程內容，整理出稅捐與基本權間的關聯。

期中考資訊

考試時間：100分鐘
開始時間：下午3點半
考試結束後須立即交卷，收回考卷。

中央與地方財稅劃分的導論

今天要談的主題原本應該是上週的內容。中央與地方的財稅劃分，從今年以來是一個熱門議題。我在不同場合都有講過相關內容，今天在學校課堂上，會以學理上的討論為主。這些理論對理解我國財稅法制的問題非常重要。

財政高權與稅捐高權

財稅是國家高權主體的一部分，國家得以對基本權主體（人民）行使包括徵稅在內的財政高權。稅捐高權屬於財政高權的範圍。

財政法主要研究國家公法人團體的收入（收）與支出（支）。
因此財政法的研究對象是國家的收支活動。
稅捐屬於「收」的一環，是國家向人民收取金錢的行為；稅法即是財政法的一部分。

由於稅收直接涉及人民的財產權，各國在教學與研究上，都將稅法視為重點領域。
財政法的範圍包括：

國家收支制度
公有財產管理
國家借資與公債
公營事業經營
政府支出與預算程序（編列、審議、執行、審計）

國家財政的收入來源

國家的財政收入共有十種來源，稅捐只是其中之一。其他收入來源包括：

專賣制度
公有財產管理
接受人民捐贈

然而在一個正常國家中，稅收是最主要的收入來源。
這個概念稱為「稅捐國」──國家的收入以稅捐為主，不能依賴借款或出售資產維持。

稅捐國的意涵

稅捐國的理念可比擬為「個人應有穩定收入」。
國家若以借錢為主要收入，就像個人長期依賴貸款生活，終將無法償還。
同樣地，若以出售國有財產維持運作，最終資產也會耗盡。

一個健康的國家應該透過稅收維持運作，正如一個正常的社會成員應有穩定的勞動或資本收入。這是維持社會與國家運轉的基礎。

歷史上的財政模式

在專制時代，國家常以「專賣制度」作為主要收入來源。
例如中國古代的鹽、酒專賣，國家壟斷民生必需品，成為極高利潤的來源。
專賣制度的特徵是：唯有國家能從事該項經營活動。

其後出現「國營事業」，雖不具完全壟斷性，但國家仍是主要提供者。這帶來角色混淆的問題：
國家一方面是規則的制定者（裁判），另一方面又是市場的參與者（球員），導致規則執行的公正性可能受損。

例如在現代中國，「國進民退」的現象顯示國有企業強勢、私營企業弱勢。國家若同時制定規則又主導經濟活動，制度的公正性就可能遭質疑。
美國在川普時期的產業政策亦曾引發類似疑慮──當政府與特定產業有利益關係時，政策是否仍能維持公平？

公債與通貨膨脹的限制

當國家入不敷出時，可能透過公債借錢。
但公債需償還本金與利息，債信惡化會使國家無法再借。
因此法治國家對舉債都有一定的合法限度。

若國家試圖以印鈔票解決財政問題，結果將導致通貨膨脹。
假設市場上流通一百萬元現鈔，政府突然印出十倍貨幣而物資未增加，物價必然上漲。這是基本的經濟常識。

結語：租稅國家的合理運作

綜上所述，一個正常的國家應以稅收作為主要財政來源，而非借債或販賣資產。
這個觀念就是「租稅國家」──國家依賴租稅維持運作，是現代財政法與稅法的基礎理念。

租稅國與社會國原則

國家透過稅收，從有能力的國民手中取得金錢，用以協助無能力自立的國民，這是「社會國原則」的核心。
老師常開玩笑說：「有我才有孫迺翊老師」，意思是有了租稅國原則，國家才能透過稅收運作與分配資源。

租稅國原則強調稅捐屬於無對價性金錢給付。國家並沒有義務將稅金直接回饋給納稅人。
人民繳稅後，並不因此取得公法上的請求權去要求國家提供特定服務或利益。國家如何運用稅收，需依預算法進行編列、經民意機關審議，再執行。

而能從預算中獲得照顧的，通常是那些無能力繳稅、需要國家協助維持基本生活的群體。這正是社會國原則的具體實踐——讓所有國民皆能維持有尊嚴的人性生活。

因此：

租稅國原則：確保國家財政收入的合法性與穩定性。
社會國原則：確保國家利用這些收入，實現社會正義與基本生活保障。

兩者間雖無對價關係，但在法治國體系中，租稅國是社會國的財政基礎。

稅捐法與基本權干預

稅法在財政法中具有特殊地位，因為它直接干預人民的財產權。
各國因此將稅法自財政法中獨立出來，成為重要的獨立學科。

干預層級比較：

稅捐：對財產權干預最廣泛、最普遍。
非稅公課：雖也干預財產權，但範圍較窄。

所謂「特別公課」並非稅捐，而是由特別立法所設。例如各種專業性或特定行業的公課。
它同樣涉及：

財產權干預
平等權問題
若過度干預營業自由，可能構成「絞殺稅」或對工作權的不當限制。

因此，稅法與特別公課都屬於憲法中與基本權密切相關的金錢給付義務。

財政高權與權力分立

稅法是財政法的分支，而財政法又屬於高權領域。
「財政高權」或「財稅高權」是國家在收入與支出上的權限。
兩者名稱差異僅在強調重點不同：

財政高權：涵蓋收入與支出。
財稅高權：凸顯稅捐在財政中的核心地位。

權力分立的概念

在權力分立的國家中，國家權力不集中於個人或單一機關，而是水平分立與垂直分立：

水平分立：中央政府內部的權力區分，如立法、行政、司法三權。
- 行政權又可再分，例如總統與行政院之間的權限分立。
- 總統掌理國防（為三軍統帥），行政院則負責國內行政。

垂直分立：中央與地方之間的權限分配。
國家除了中央層級外，還設有地方層級的自治機構。

垂直分立：中央與地方權限劃分

學理上可分為兩種國家類型：

聯邦制國家
- 以憲法明文列舉方式規定聯邦權限。
- 除非憲法授權聯邦，其餘「剩餘權」屬於各邦。
- 權限分配由憲法決定，屬「憲法解決模式」。
- 聯邦權限類型：
  - 專屬高權（僅聯邦可行使）
  - 競合高權（聯邦與邦均可行使，若聯邦立法，則聯邦法優先）
以德國為例：
- 聯邦的專屬立法權限包括外交、國防、歐盟事務等。
- 其他未列舉事項屬於各邦自治範圍。
- 德國《基本法》第七章即規範此部分。
美國也是典型聯邦制國家。聯邦憲法列舉聯邦權限，其餘屬各州。

剩餘權：指制憲者未預見、未列入憲法的新興事項，原則上歸屬各邦。
單一制國家
- 中央代表國家行使全部權力，除非：
  1. 憲法明文授予地方權限；或
  2. 立法者依憲法授權，透過立法形成地方自治權。
- 單一制的邏輯與聯邦制相反：
  - 聯邦制：除非憲法給聯邦，否則屬地方。
  - 單一制：除非憲法或法律給地方，否則屬中央。

聯邦與單一制的比較

分類	權限來源	剩餘權歸屬	代表的國家
聯邦制國家	憲法明文列舉給聯邦	各邦（未列舉者歸邦）	美國、德國、瑞士
單一制國家	憲法或立法授權給地方	中央政府	中國大陸、英國、日本、韓國

憲法制訂者無法預見所有新興事務，因此剩餘權的分配設計，決定了中央與地方財稅權限的範圍，也形塑了一國的財政結構與地方自治程度。

憲法制憲者與新興權限問題

以歷史的角度來看，制憲者可能是兩百年前、甚至一個世紀前的立憲者。他們無法預見今日的議題，例如環境保護的重要性。早期科技尚未發展到足以危及人類生存的程度，因此環保在當時不是憲法關注的重點。同樣地，當時的制憲者也不可能想像「人工智慧」可能有一天取代人類勞動。

這些新興議題在今日逐漸出現，導致新的法律問題：
究竟這些新權限的規制，應屬於中央、地方，還是聯邦層級？
這正是「列舉權與剩餘權」體系在現代法治國家中必須重新檢視的核心。

我國的憲法體系與權限劃分

判斷我國屬於聯邦制或單一制，必須從憲法條文觀察。

中華民國憲法：

第十章：規定中央與地方的權限劃分。
第十一章：規定地方制度（包括省與縣）。

我國制憲時以整個包括大陸在內的整個中華民國領土為規制對象，因此有「省」與「縣」的層級設計。
從憲法結構上看，地方自治被明文放入憲法，表面上頗具聯邦制國家的特徵。

然而，真正的關鍵在於憲法第111條。

憲法第111條（中央與地方權限劃分）

「除第107條、第108條、第109條及第110條所列舉事項外，如有未列舉之事項發生時，事務有全國一致性質者屬中央，有全省一致性質者屬省，有一縣之性質者屬縣。」

這條文的核心在於：「依事務性質決定權限歸屬」。

所謂「均權制」的說法

行政學界常將第111條稱為均權原則、「均權制」——
即我國既非聯邦制，也非單一制，而是依事務性質判斷權限歸屬的「中間型制度」。

均權制的表面意涵：

有全國一致性質者屬中央；
有全省性質者屬省；
有一縣性質者屬縣。

然而，這種說法實質上缺乏內容。
老師指出，這等於「廢話」——因為「依性質歸屬」只是重述結果，未提供可操作的判準。
例如：

「我值得90分，因為我應該得90分」——這樣的理由無法成立。

第111條雖看似中立，但並未具體說明我國屬於哪一種制度性架構，因此均權制並不足以作為學理分類。

我國地方自治的「制度保障」

儘管如此，大法官於多號解釋中明確指出——
地方自治享有制度保障。
相關解釋包括：

釋字第419號
釋字第527號
釋字第550號
釋字第553號

大法官多次重申：地方自治是一種受憲法保障的制度。
這裡所謂「制度保障」源自德國憲法釋義學的概念。

制度保障的意涵

制度保障意指：
制度本身受憲法保護，因其早於現代國家形成，具有歷史與文化的延續性。

類型區分：

私法制度：如婚姻與家庭制度。
公法制度：如地方自治、大學自治等。

以德國為例：

婚姻與家庭制度早於現代國家而存在，故受憲法保護。
大學作為追求真理、不受國家干預的公法制度，也受制度保障。

制度保障的目的

德國在二戰後進一步發展出新觀點：
制度不是為制度本身存在，而是為了保障制度中的人。

例如：

婚姻制度的保障，最終是為了保障婚姻中個人的基本權。
大學自治制度的保障，最終是為了保障教師與學生的學術自由。
地方自治制度的保障，則是為了保障地方居民的基本權與自我治理權。

小結：我國的定位

從第111條與大法官解釋綜合觀察，我國：

形式上具有聯邦制的章節設計；
實質上採取單一制結構；
並賦予地方自治制度以憲法層級的制度保障。

換言之，我國非聯邦制國家，而是單一制國家中具地方自治保障的體系。

我國體制定位：單一制國家的法律依據

學界普遍認為，我國不是聯邦制國家。證據可從憲法第111條第二句明確看出：

「遇有爭議，中央與地方、或地方與地方之間之爭議，由立法院決定之。」

這條規定指出，中央與地方、地方與地方之間若發生權限爭議，由立法院——中央的立法機關——作最終決定。
換言之，中央立法機關保有最終權限劃分的決定權。
因此，在憲法層級上，我國是中央主導、地方受限的單一制國家。

憲法增修條文第9條的意涵

再看《憲法增修條文》第9條：

「省、縣地方制度，包括左列各款規定，應以法律定之，不受憲法第108條、第109條、第112條至第122條之限制。」

這項規定表明：

我國的地方制度以法律而非憲法直接規定；
立法者得以法律形成的方式，決定地方自治的範圍與內容；
不受憲法本文第十章、第十一章的限制。

因此，我國現行地方自治制度並非憲法位階的直接保障，而是由立法者透過法律塑造的結果。
這顯示地方自治僅具法律位階保障，並非憲法位階保障。

單一制與聯邦制保障的差異

類型	自治權限來源	是否受憲法直接保障	中央是否可任意更動
聯邦制國家	憲法明文保障	是	否
單一制國家	法律形成	否	是

在聯邦制中，即使聯邦立法者，也不能任意剝奪邦的自治權或財政權。
德國為典型例子：
若聯邦立法涉及各邦的財政或事務高權，必須經過聯邦參議院（Bundesrat）的同意。

德國的聯邦參議院制度

德國採內閣制，其聯邦參議院代表各邦利益，具有憲法位階。
組成方式如下：

全國共有16 + 5 = 21個邦；
每邦依人口規模擁有2至6名代表；
代表通常為邦總理及重要部會首長；
各邦代表以「整體表決」方式投票，必須一致，不得分裂。

功能：
聯邦立法若涉及各邦財政或事務高權，必須經聯邦參議院通過，方可成為法律。
這制度確保邦在聯邦立法中有實質參與權，防止中央單方面剝奪自治權。

美國的兩院制比較

美國是典型聯邦制國家：

各州直選兩名參議員；
50州共100位參議員組成聯邦參議院；
聯邦立法必須經參眾兩院同意。

因此，美國與德國雖在制度設計上不同，但核心精神相同——地方（州／邦）在中央立法中擁有實質參與權。

我國的單一院制立法體系

我國採單一院制的立法院制度：

雖有區域立委及不分區代表，但並無代表各縣市利益的「第二院」。
各地方自治團體首長（如縣市長）並無法在中央層級形成一個代表地方利益的機關。
立法院通過三讀後即可制定法律，無須經由任何「地方代表機構」覆決。

因此，從憲法結構與實務運作觀察：

我國沒有「兩院制國會」；
沒有地方層級直接參與中央立法的制度；
中央立法機關對地方自治權具有決定與變更權。

結論：我國的制度屬性

綜上所述：

憲法第111條明定爭議由立法院決定；
憲法增修條文第9條規定地方制度由法律形成；
實務上無兩院制、無地方代表參與立法。

→ 我國是典型的單一制國家。
中央擁有決定地方自治層級與權限的最終權，地方自治僅具法律位階保障，非憲法保障。

財政權限劃分的基本觀念

一個國家的財政權限劃分，通常取決於其採取聯邦制或單一制體系。
財政權的劃分涉及三個層面：

事權：指國家或地方所負責的行政事務。
人權（非指基本權）：指用人的權力，即決定人事與組織運作的權限。
財權：指支撐前兩者運作的經費與資源，為「庶政之母」。

事權需要人去執行，而人與事務的運作都需財源支撐，因此財政權是所有行政事務的基礎。
所謂「財政為庶政之母」、「財政為庶政先行」，意即任何新事務的推動，都必須先考量其財政來源。

各國財政高權的地位

各國制度顯示，財政首長在行政體系中具有高度實權。
例如：

日本、英國：副首相通常兼任財政部長。
美國：雖有總統、副總統、國務卿等職序，但財政部長仍是政府中位居前列的重要職位。

這顯示財政高權雖非獨立權力，卻在國家運作中舉足輕重。

財政高權的從屬性

財政高權並非獨立的高權，而是從屬於事務高權的權限。
原則是：「財源隨事權劃分」。

在德國與日本的財政法中，財政權限的分配依據「配合性原則（Konnexitätsprinzip）」或「從屬性原則（Annexprinzip/Annexkompetenz）」。
意即：「做多少事，給多少錢」。
這一原則表明，財政資源必須與行政事務的權限相配合。

德國《基本法》第七章與第十章即明確區分：

第七章：事務高權的劃分；
第十章：財政高權的劃分。

在聯邦制下，這些權限以憲法位階規範，聯邦立法者不得任意剝奪各邦的財政高權或加重其財政負擔。

我國制度下的財政權與事務權

我國作為單一制國家，相關制度如下：

地方自治權限：依《憲法增修條文》第9條，透過《地方制度法》規範。
財政收支劃分：依《中華民國憲法》第107條第6款，透過《財政收支劃分法》規範。

兩者應當連結：
地方被賦予多少事務權限，就應享有足夠的財源以執行。
否則，所謂的地方自治將淪為空談。

地方自治制度保障的實質內容

「制度保障」不僅是憲法抽象宣示，還必須明確界定其內容。
地方自治應具備：

事務決定權（能自主決定地方性事務）
用人權限（有執行事務的人事權）
財政支撐（具備足夠財源執行自治事務）

依《地方制度法》第18條至第19條：

直轄市、縣市、鄉鎮市執行自治事務所需財源，應由《財政收支劃分法》中的財政劃分與財政調整制度提供支撐。
兩法之間應互為配合，確保自治事務有足夠財政支援。

然而我國法律並未明文規定兩者連動，導致中央可單獨修改財劃法而不顧地制法，造成權責失衡。

現行問題：財權與事權脫節

目前的修法方向產生問題：

若僅調整財政分配而不調整事務權限，將出現「錢多事不變」的失衡現象。
中央與地方的事務權限若不相應修正，財政高權的變動將破壞整體制度平衡。

理想上，修法應強化地方自治團體在執行自治事務時的財政保障，而非僅片面擴張財政分配。

財政劃分的基本原則

中央與地方財政高權劃分的兩大原則：

財權隨事權劃分
財政高權的分配應依各層級行政事務權限比例進行。
財權隨事權移轉
當中央將事務下放地方時，應同步移轉相應財源。

錢是做事的工具，不是權利的象徵。
財政高權存在的目的，是為了支撐事務高權與人事運作。

小結

不論採聯邦或單一制，合理的財政制度必須確保：

財權依事權劃分；
財源隨事務權限移轉；
中央與地方間的財政調整，應以行政職能分配為基礎。

這樣的制度設計，才能符合「事權決定財權」的憲政邏輯，並落實地方自治的實質運作。

財權與事務高權的關聯

我會談第二點與第三點。我們關於財權屬於高權、事務高權的劃分，以及財權應隨事務高權的理想，在我國憲法層級並無明文規定。僅在法律層級中，財政收支劃分法第37條第1項有部分規範意涵。條文規定：「各級政府支出劃分如下：由中央立法並執行者，歸中央支出；由省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）立法並執行者，歸直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）支出。」
換言之，事務由誰負責，支出就由誰負擔。

然而，該條僅規範「支出」，並未規範「收入」如何對應支出。財政應具有收支兩面性，收入乃支出之基礎。第37條第1項僅論支出面，屬中央事務者由中央支出，屬地方事務者由地方支出，但未規範收入來源與支出之配合，規範上不完備。

法律層級與憲法層級之落差

我國修憲程序極為困難，須經四分之三通過並公民複決。連十八歲公民權修憲案尚未通過，涉及高度政治爭議的財政憲法更難實現。若要從法律層級改善，至少應在財政收支劃分法中補充收入劃分，使其與支出對應。

目前，財政收支劃分法第8條與第12條規範財政收入劃分，第16-1條與第30條規範財政平衡與補助制度。立法者應於第37條第1項後增列收入對應支出之原則，確立「財權隨事權劃分」的完整架構。

德文中「配合性原則（Konnexitätsprinzip）」或「從屬性原則（Annexprinzip/Annexkompetenz）」的概念，體現收入對應支出、支出對應事務。事務高權應由財政支撐，不能僅談收入或支出單一面向。地方自治團體之財政，應依其事務高權分配。

財政高權與事務高權的互動

地方自治團體花錢容易，但若無相應的事務高權與收入高權支撐，只會導致財政失衡。事務未下放而財政收入劃分獨立存在，違背「財權隨事權劃分」原則。
中央應隨事務下放而下放財源，使地方得以自立。若僅放財不放事，或放事不放財，皆不符地方自治之憲法精神。

憲法與法律層級保障之差異

憲法層級之保障，違反時可經司法院大法官宣告違憲；法律層級則僅為立法者自我約束，日後得以特別法優於普通法的方式自行變更。因此，若僅於法律層級規定「財權隨事權劃分」，中央立法者仍可任意調整地方財稅權限。

德國為避免極端政治勢力破壞憲政秩序，將憲法法院法官任期、決議方式等重要事項直接明文列入《基本法》。即使政治勢力更替，亦無法藉由普通立法改變憲政秩序。
反觀我國，因多數重要制度僅屬法律位階，導致中央可透過立法自由，決定地方自治團體之財政高權與事務高權。事務高權不變而財政高權可伸可縮，全憑中央立法機關之決定。

財政權限之目的與法條對應

財政權限理論上為支援事務高權，使地方得以執行自治事項。《地方制度法》第18條規定直轄市自治事項，第19條規定縣市自治事項，第20條規定鄉鎮市自治事項。地方財政收入應用以支援上述自治事項。

財政收支劃分法分為兩部分：

收入劃分原則（第8條與第12條）
- 第8條為國稅（中央稅）
- 第12條為地方稅（直轄市及縣市稅）
  原則為「財權隨事權移轉」。
財政調整與平衡制度（第16-1條、第30條）
- 處理中央與地方間財政能力不均之問題。

國稅之構成與劃分

根據第8條規定，主要國稅包括：

所得稅
包含綜合所得稅、營利事業所得稅、房地合一稅（即「房地合一課徵所得稅」）。
所得稅屬國稅，全部歸中央所有。

營業稅
在民國88年（1999年）以前，營業稅屬地方稅，為省市最重要稅源。依當時第12條第2項規定：
- 省須將營業稅收入之一半繳中央。
- 直轄市（如臺北、高雄）得留八成，繳兩成予中央。
  故營業稅原為地方稅而非國稅。

民國88年中油總繳營業稅爭議

民國76年，我國將營業稅由「毛額型」改為「加值型」，改制後稅額計算採「銷項稅額減進項稅額」方式，僅有差額部分須繳納。這導致地方間稅收分配不均的典型案例——中油總繳營業稅爭議。

中油總公司設於臺北市（現西醫區），煉油廠則在高雄。其在高雄煉油後，將成品油銷售至全臺各地，包括臺北、臺中、臺南、花蓮等地。當時營業稅屬地方稅，故理論上應在各銷售地課徵。

高雄因生產多、銷售少，形成「進項大於銷項」的情況，可向地方稅捐機關申請退稅；而臺中、臺北等地「銷項大於進項」，則須繳稅。此制度導致高雄產生「生雞屎不生雞蛋」之譏——在地生產卻無實際稅收。

中油在多地設有銷售據點，地方稅務機關各自課稅，行政負擔沉重。為簡化稅務程序，營業稅法允許企業「總繳」，即由總公司統一申報。中油遂在臺北總繳全臺營業稅，導致全國營業稅收入集中於臺北市，使臺北成為最大受益地。

全民健保與營業稅政治對抗

在《全民健康保險法》通過後，中央要求地方政府負擔全民健保經費的一半。臺北市認為中央以法律加重地方負擔，遂以拒繳營業稅對抗中央：「既然你用健保法要求我多付錢，那我就不給你營業稅。」
這起「拒繳營業稅事件」象徵地方對中央財政權的反制，也凸顯我國地方財政自主性薄弱與中央財權過度集中的結構性問題。

此爭議最終促使中央介入。中央宣稱為「公平起見」，決定將營業稅收歸國稅，理由是統一管理、集中分配。結果如下：

營業稅全部改為國稅。
中央留六成，地方分得四成（扣除統一發票獎金及稽徵經費後）。
地方分配部分納入《財政收支劃分法》第16-1條的「統籌分配稅款」，用以實現財政平衡。

此改革使地方政府失去原本最主要稅源。自此，地方稅收主要來自地價稅、房屋稅、土地增值稅等財產稅，整體財政能力明顯下降。

國稅與地方稅的分布

我國主要稅捐收入集中於中央，包括：

所得稅（綜合所得稅、營利事業所得稅、房地合一稅）
營業稅（民國88年起改為國稅）
關稅
證券交易稅（隨股市景氣而增減）

以證券交易稅為例，稅率僅千分之三，但若台股日成交金額達五千億，國庫即日增15億。主要稅源皆歸中央所有。

相對之下，地方僅能依賴以下稅目：

地價稅
房屋稅
土地增值稅
契稅
印花稅

其中土地增值稅以公告現值差額計算，稅基有限；契稅與印花稅屬交易稅，須有公契才能課徵，私契交易則常未申報。結果導致地方稅收薄弱，出現「巧婦難為無米之炊」的窘境。

營業稅改為國稅後，地方財政陷入結構性困境，地方政府普遍依賴中央之「統籌分配稅款」與補助金。此一制度雖名為「平衡」，實際上強化中央對地方的財政控制，削弱地方自治之實質內容。

單一稅與共分稅的區別

依《財政收支劃分法》第8條與第12條：

單一稅（獨分稅）：稅收僅歸屬一個公法人團體。例如房地合一稅由中央徵收、全額歸中央。
共分稅：稅收由兩個以上公法人團體依法定比例共享。第8條第2至第4項、第12條第2至第6項即為例，明定比例分配於中央與地方。

共分稅的設計目的在於財政調整與平衡，使地方雖失主要稅源，仍能藉共分機制維持基本自治能力。

共分稅的概念與條文依據

所謂「共分稅」，即兩個以上的公法人高權團體，依法律明定比例共享同一稅捐收入。
例如《財政收支劃分法》第8條第3項規定：

遺產及贈與稅，在直轄市徵起者，50%給該直轄市；
在市徵起者，80%給該市；
在鄉（鎮、市）徵起者，80%給該鄉（鎮、市）。

因此：

臺北市居民過世，遺產稅收入中央與臺北市各得一半。
基隆市民過世，其遺產稅收入80%歸基隆市、20%歸中央。
若為宜蘭縣蘇澳鎮鎮民，其遺產稅80%歸蘇澳鎮、20%歸中央。

這類稅目即為「共分稅」。分配比例由法律明定，不得任意更動。相對地，「獨分稅」或「單一稅」則由單一層級公法人獨享，例如房地合一稅全部歸中央。

縣級財源分配的弱勢

觀察第8條第3項可見，縣級自治團體在遺產及贈與稅中並無分配。
再看第12條第2項至第6項，縣雖可課徵地價稅、房屋稅等地方稅，但仍須將相當比例下放給所屬鄉鎮市：

地價稅：縣須將在鄉鎮市徵起的收入30%給該鄉鎮市，另20%由縣統籌分配。
房屋稅與契稅亦須分配部分收入給所屬鄉鎮市。

結果造成「縣被夾殺」的結構：
上層（中央）分配時未給縣份；下層（鄉鎮市）又需縣讓利。縣級政府成為地方自治體中最缺乏財源的一環。

案例：正新輪胎的「遺產稅紅包」

彰化縣大村鄉的「正新輪胎案例」充分說明制度偏差。
董事長與董娘相繼過世，因戶籍皆設於大村鄉，遺產稅由該地徵起。依第8條第3項規定，鄉鎮市可分得80%。當年大村鄉因此獲龐大稅收，立即宣布「中小學營養午餐免費」。不久董娘過世，再次分得巨額遺產稅。此事成為地方財政依賴單一事件的典型案例，也凸顯縣（彰化縣）完全無享有遺贈稅相關財政收入之不合理現象。

層級重疊與行政效率問題

臺灣地方自治層級分為：

中央
直轄市／縣／市
鄉（鎮、市）

其中直轄市與「省轄市」為同級自治團體，其下原則上不再設基層自治單位（除原住民族區）。而縣則設有多個鄉鎮市，形成三層行政結構。

以《地方制度法》第20條為據，鄉鎮市層級確實存在歷史意義——在早期中央民意代表尚未全面直選時，鄉鎮市制度扮演民主萌芽的角色。但現今行政分層重疊，形成「同一件事兩批人做」的現象。

例如：

縣政府的民政局對應鄉鎮市的民政課。
鄉鎮市仍需設立公所、鄉民代表會等完整機關體系。
人員編制與行政成本重複，導致有限財源被人事費耗盡。

財政與服務落差

在財政高權有限的情況下，鄉鎮市只能維持最基本的公共服務，例如垃圾清運等日常業務。
然而基礎設施維護經費嚴重不足：

游泳池僅夏季營運數月，因維護成本高；
圖書館或民眾活動中心多淪為卡拉OK場所；
體育館、運動中心設施稀少。

相對地，直轄市（特別是臺北市）擁有穩定稅源與統籌分配優勢，能提供高品質公共設施。
以大安區運動中心為例，市民僅需百元左右即可使用，全年開放，設施完善。此即財政結構差異導致的生活品質落差。

偏鄉公共服務的落差與政治現實

老師指出，偏鄉居民的基本生活服務雖能維持，例如垃圾清運、病媒蚊防治等日常事務仍可運作，但公共設施卻明顯不足。
他舉例說，炎熱天氣想去游泳，卻發現游泳池關門，這反映偏鄉公共建設維護資源的匱乏。

老師自述出身偏鄉，深知地方服務與都市落差的真實情況。他認為這並非單純的行政效率問題，而是政治結構問題。
鄉鎮市層級在選舉體系中，常成為地方派系的「樁腳」。
因此制度上難以改革，因為「國家的錢被用來養樁腳」，形成政治上無法撼動的利益結構。

對地方制度法的批判與行政層級改革構想

老師明確表示不贊成現行《地方制度法》維持多層級制度。

主張：

地方行政層級應簡化為兩層（中央—地方）。
若要進一步整併，全國可劃為北、中、南、東四大行政區。
簡化層級後可減少人事負擔，釋放更多財源用於公共建設與公共服務品質的提升。

其核心理念為：「減少人事支出，才能增加做事的錢。」

城鄉差距的現實

老師感嘆：

「住在都市是幸福的，住在臺北市尤其幸福。」

現況難以改變。
修法前的兩大結構性問題依舊存在：

中央強、地方弱：財權與事權未能對應劃分。
都市強、偏鄉弱：偏鄉缺乏穩定稅源，基礎設施難以維持。

修法後的觀察

2025年修法確實將部分中央稅收「下放」地方，但老師認為成效仍待觀察，因為：

地方自治層級並未改革，縣下仍設鄉鎮市。
財政分配結構未根本改變，偏鄉財源不足問題仍在。

以彰化大村鄉為例：曾因正新輪胎董事長過世而分得遺產稅，財政寬裕僅維持約五年。
但這種「意外之財」難以持續，因為大部分企業家戶籍設於都市（如臺北、高雄、新竹）。
因此，偏鄉財政仍然脆弱，都市自治團體則持續受益。

都市的受益與地方的無奈

老師指出：

直轄市與（以前的）省轄市（如新竹市）在財政分配上持續佔優。
新竹市受惠於半導體產業集中，契稅收入顯著；契約在地訂立即可課稅。
偏鄉地區無法分享這些經濟活動利益，財政缺口更大。

小結：財政劃分的第一層困境

單一稅與共分稅雖已完成「第一次劃分」，但地方財源仍出現明顯不足。
下一步需透過財政平衡制度（統籌分配稅款與補助款）進行第二層調整，以彌補地方間的財政落差。

財政平衡制度：統籌分配稅款與制度修正問題

單一稅與共分稅雖已確立基本財權劃分，但地方財源仍存不足。
為補強此結構性落差，制度上需引入「財政平衡制度」，其目的在於使財政資源在各地方自治團體間達成相對均衡。

一、財政平衡制度的兩項工具

統籌分配稅款（第16-1條）
由中央統籌主導，將中央徵起之部分稅收，依法定比例分配予直轄市、縣市及鄉鎮市。
每一層級皆有其分配基準，並透過「公式劃分原則」確保分配合理。
補助款制度（第30條以下）
屬第二層平衡機制，針對特定目的或專案，依據需求進行中央補助（本部分老師預告將於期中考後另行說明）。

二、統籌分配稅款的修法重點

2025年3月修正將統籌分配公式明文化，並將營業稅全額納入統籌範圍，
取代舊法僅「四成營業稅」的設計。

項目	舊法	新法（2025年3月）
營業稅納入比例	40%	100%
分配公式	行政命令	法律明定
主要受益層級	直轄市	直轄市與縣市普遍增加
平衡目的	由中央補助地方	強化地方自主財源

統籌分配稅款總額暴增至 3,600多億元，中央失血，地方雨露均霑。

三、直轄市優勢與升格效應

早期「一省二市」時期（臺灣省 + 臺北市、高雄市），
兩大直轄市在統籌分配中享有高比例保障，非直轄市相對不利。

因此各地方紛紛推動縣市合併升格，例如臺中、臺南、桃園，
目的是進入直轄市分配體系，獲得更高的統籌分配比例。

升格帶來的效果是「共享直轄市優勢，但稀釋原有比例」。
原本兩個直轄市獨享的保障，在六都制後被平分，總量雖增，分母擴大導致個別城市分配下降。

四、立法技術錯誤：分母「全國化」問題

修法時，立法者將分配公式改列入法律，但在技術上出現錯誤：

本應將分配對象區分為本島（19個）與離島（3個）各自計算；
實際卻誤寫為「全國合併分母」。

由於當時的立法，我聽說，因為我不是立法院的委員，我也不是記者一直在追蹤，我聽說，是因為最後一刻，才拿出分配表，所以分母寫成了用全國，其實它本來應該是，本島跟離島各自分開來。

此錯誤造成：

約 300多億元 因分母擴大導致「分不出去」；
中央無法保留，地方亦無法動用，形成財政懸置。

老師指出，希望次會計年度（1月1日）前修正，避免更大的財政問題。

這是2025年修法後最矚目的爭議。

五、財權與事權的對應問題

學理上，「財權」並非獨立高權，而是為執行自治事務所必備之權能。
因此，若僅調整財權劃分而不重構事權，制度仍不完整。

理論原則：財權應隨事權劃分（Finanzhoheit folgt der Aufgabenhoheit）。
現行問題：修法僅處理財權，未同步檢討事權範圍。
結果：地方仍難有效執行自治，偏鄉資源不足情況未改。

老師評述：

「財權不是獨立的高權，它只是地方執行自治事務時所需的工具性權能。若事權範圍不調整，財政再分配也難以落實實質自治。」

六、制度反思與未來方向

老師提醒，修法後對「縣」層級仍不利。
縣政府需再下分鄉鎮市，財源被層層分割，導致財源不足問題持續存在。
未來修法方向應著重：

減少層級，簡化分配結構。
重新檢討縣層級與鄉鎮層級之存在必要。
調整統籌分配公式。

七、課程收尾與考試說明

老師總結：

財政收支劃分法的細節繁瑣，不列入期中考試範圍。
期中考後將專講兩部分：
- 補助款制度（第30條）；
- 地方稅法通則。
完成後進入《稅捐債務法》單元。

小結：從修法觀察到結構矛盾

層面	現象	結果
法制層面	統籌公式明定於法律	提高透明度但錯誤留存
政策層面	營業稅全額納入統籌	地方收入增加，中央失血
結構層面	事權未調整	制度失衡持續
政治層面	直轄市擴張與升格競逐	資源稀釋、偏鄉不利

財政平衡制度能緩和地方財政不均，但若不處理行政層級與事權結構問題，
「中央強、地方弱」與「都市強、偏鄉弱」的現象仍將長期存在。